Benoit Tessier/REUTERS
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Perto do fim, COP-21 ainda discute caráter legal de documento

A cinco dias do prazo final, negociadores não sabem se terão um acordo, tratado ou protocolo sobre clima produzido na conferência

Andrei Netto e Giovana Girardi*, O Estado de S. Paulo

07 Dezembro 2015 | 03h00

PARIS - A cinco dias daquele que pode ser o mais importante acordo político do século para enfrentar o desafio de evitar que a temperatura média da Terra suba mais do que 2ºC até 2100, as dúvidas sobre a profundidade e a legalidade do documento em discussão na 21ª Conferência do Clima (COP-21) ainda são tão grandes que nem os negociadores mais influentes ainda sabem como chamá-lo. Nos corredores de Le Bourget, onde o evento é realizado, diplomatas usam a palavra "Acordo de Paris", mas as denominações "Protocolo" e "Tratado" não estão descartadas. 

A questão é uma entre tantas pendentes na reta final da conferência. Entre negociadores ouvidos pelo Estado na COP-21, a dúvida permanece. "Vai ser um protocolo ou um acordo. Este é um tema que ainda não foi definido", afirmou o negociador-chefe da delegação do Brasil, embaixador Antonio Marcondes. "Será algo que seja legalmente vinculante." Dois outros negociadores de alto nível confirmam que as discussões estão em aberto – e completamente indefinida.

Um negociador europeu de alto nível reconheceu não saber qual será o nome, e que a alternativa talvez seja manter a denominação "acordo", que vem sendo usada de maneira informal até aqui. Já um alto negociador de país emergente garantiu, por outro lado, que a tendência é de um "protocolo" ou de um "tratado". 

O assunto não é apenas uma formalidade. Pelo direito internacional, a escolha da palavra que definirá o documento de Paris pode ter implicações legais. Nos fóruns diplomáticos, termos como "acordo", "carta", "convenção", "pacto", "protocolo" ou "tratado" podem ter acepções e usos diferentes. Em tese, o emprego do termo "tratado" implica um grau de solenidade e de gravidade elevado – não à toa é a expressão escolhida para tratados de paz e ou de livre comércio. 

Um "acordo" é em geral menos formal e menos vasto que um "tratado", e é usado para documentos assinados por representantes ministeriais que não necessitem de ratificação de parte de chefes de Estado e de governo. Pelo direito da França, por exemplo, um "acordo" é um termo genérico para todo engajamento internacional, exige a homologação do Executivo, mas não necessariamente do Legislativo. 

Já um "protocolo" tem natureza mais específica. O termo é em geral associado a um entendimento de ordem técnica ou financeira, que pode fazer parte, ou ainda tornar-se anexo de um acordo diplomático maior anterior. Detalhe: o protocolo pode trazer obrigações legais adicionais aos países. 

Não por acaso o documento anterior ao discutido em Paris, o Protocolo de Kyoto, assinado em 11 de dezembro de 1997 e em vigor desde fevereiro de 2005, está sob o guarda-chuva da Convenção-quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas (UNFCCC), cujos termos não estão em discussão em Paris. 

Engajamento. Um dos quebra-cabeças em Paris é que o nível de engajamento de um país também varia de uma nação para outra. A questão pode ser crucial, por exemplo, para a postura dos Estados Unidos em relação ao acordo climático, já que o governo Barack Obama tem minoria no Congresso, dominado por republicanos avessos ao tema.

Para acalmar o parlamento, no início de novembro o secretário de Estado americano, John Kerry, chegou a descartar que o entendimento de Paris fosse se transformar em um tratado ou um protocolo. "Definitivamente não será um tratado", disse, reforçando que o documento "não será um acordo legalmente obrigatório de metas redução de emissões como Kyoto". 

Uma delegação de dez senadores americanos do Partido Democrata esteve no local onde ocorreram as negociações em Paris no sábado para declarar apoio a um acordo e disse que Obama tem o direito de assinar um acordo ou um protocolo firmado em Paris, sem necessitar da voto no Senado em Washington. Isso porque as discussões na COP-21 acontecem sob o guarda-chuva da UNFCCC, um tratado do qual os Estados Unidos já são signatários. 

O senador democrata Jeff Merkley, de Oregon, entende que a ratificação pelo Executivo já aconteceu. "O senado ratificou o tratado de 1992, sob o qual o governo americano está negociando agora", afirmou. A mesma visão tem o senador Ben Cardin, de Maryland. "Está perfeitamente em sintonia com o que o Senado ratificou em 1992. Baseado no que está sendo negociado aqui, não acreditamos que haja nenhuma ação adicional de parte do Senado", disse. "Nós vamos ter um acordo legal e esta é a razão pela qual estamos aqui em Paris." 

* GIOVANA GIRARDI VIAJA COMO FELLOW DA CLIMATE CHANGE MEDIA PARTNERSHIP

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