Artigo: temos plano de combate ao desmatamento no Cerrado?

Reza a cartilha da O&M (Organização e Métodos) que um plano de ação é um documento destinado a solucionar determinado problema e isso será feito a partir da execução de um conjunto de atividades complementares e concorrentes. Em princípio um bom plano de ação deve identificar claramente o problema a ser atacado (‘what’), por que isso deve ser feito (‘why’), quem fará (‘who’), quando será feito (‘when’), onde será feito (‘where’), como isso será feito (‘how’) e quanto custará (‘how much’). Portanto, um bom plano de ação tem seus 5Ws e 2Hs, mas também deve ter um titulo sintético e ações concisas e diretamente relacionadas com o problema a ser atingido.

Ricardo B. Machado, Lumilla Aguiaer e Mercedes Bustamente*,

26 Setembro 2009 | 17h26

 

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Depois desse prólogo e a título de contribuição, apresentamos aqui uma análise estruturada do "Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado – PPCerrado", um documento disponibilizado pelo Ministério do Meio Ambiente para consulta pública. Entendemos que o plano é resultante do diagnóstico recentemente realizado pelo IBAMA sobre a situação da cobertura nativa remanescente do Cerrado, anunciado no dia 10 de setembro de 2009.

 

Dois aspectos do mapeamento realizado são bastante relevantes e abordados no plano: os desmatamentos e a taxa de supressão das áreas nativas de Cerrado. Sobre o primeiro aspecto, o diagnóstico feito pelo IBAMA revelou que as perdas do bioma aproximam-se da metade de sua área original (2,03 milhões de km2). A área transformada em pastagens e plantações é maior que a Venezuela ou equivalente a 1,5 vezes o tamanho da França ou ainda 3x a área do Japão. Se fôssemos japoneses já estaríamos arrendando áreas em outros países para dar conta somente das atividades agropecuárias. Como o estudo do IBAMA comparou o mapeamento de 2008 com o mapeamento feito pelo PROBIO em 2002, também foi possível estimar o quanto se perde anualmente do Cerrado: aproximadamente 1,05% ao ano ou 2.130.000 hectares ao ano (3,6 Distritos Federais ou um Sergipe inteiro por ano). Seguramente tais números são extremamente preocupantes e por isso o plano apresenta como seu principal objetivo "a redução do desmatamento no Cerrado" (item 9, pág. 59).

 

A análise que procuramos realizar verificou as características das ações propostas, um total de 169 atividades que foram agrupadas em três componentes: Monitoramento e Controle, Áreas protegidas e ordenamento territorial e Fomento às atividades sustentáveis. Inicialmente o que chama a atenção no plano é o volume de recursos alocados: R$ 401.897.730,50 garantidos e mais R$ 39.034.800,00 adicionais (a serem captados). Do total assegurado pelo MMA, 14,8% vão para o primeiro componente (monitoramento), 3,0% para o segundo componente (áreas protegidas) e os 82,2% foram destinados para o fomento das atividades sustentáveis.

 

Tomando como ponto de partida o componente com maior volume de recursos, constatamos que foram listadas nove ações estratégicas, mas uma delas (3.9 – Apoio a projetos sustentáveis em assentamentos da reforma agrária) não possui recursos garantidos. Dentre as demais, a revitalização de bacias hidrográficas receberá 87% do total previsto. A outra ação estratégica mais abastada do componente (3.5 – Promoção das cadeias produtivas da sociobiodiversidade) receberá R$ 33.575.500,00, 2,7 vezes do montante previsto para o componente de criação de unidades de conservação (o segundo componente do plano).

 

Uma avaliação mais pormenorizada das atividades previstas no plano foi realizada com a classificação das mesmas em ações diretas e indiretas e com a indicação do montante de recursos a ser investido. Como ação direta considerou-se aquelas que prevêem a realização de fiscalização, aumento da proteção, criação de mecanismos financeiros, recuperação de áreas degradadas, ou seja, qualquer ação que gere um resultado concreto em relação ao objetivo do plano (reduzir desmatamentos e queimadas no Cerrado). Como ações indiretas foram consideradas aquelas relativas à elaboração de estudos, compilação e organização de dados, treinamento de pessoal, publicação livros e cartilhas, realização de seminários e outras coisas do gênero.

 

No componente 3 constam 49 atividades que totalizam R$ 330 milhões, sendo 45 ações indiretas e 4 ações diretas. As ações diretas representam somente 13,3% dos investimentos (R$ 44,3 milhões), pois consideramos que recuperação de áreas degradadas, embora extremamente relevante, não contribui diretamente para o objetivo do plano que é a redução de desmatamentos e de queimadas. A atividade de recuperação de áreas degradadas, ou revitalização de bacias como é denominada no documento, prevê que apenas duas atividades irão receber 86,9% do total do componente ou 71% de todo o orçamento informado pelo MMA para a execução do plano. Ambas visam recuperar áreas degradadas nas bacias do Tocantins/Araguaia e São Francisco (R$ 240,9 milhões). Há, contudo, um dado chama a atenção pois o plano informa que na atividade 3.3.1.2 (pág. 117) serão investidos R$ 105 milhões para recuperar 900 ha (300 a cada ano). Isso equivale investir R$ 117.746 em cada hectare a ser recuperado. Claramente há um erro nesse item, pois qualquer página de anúncio de propriedades rurais na região traz o preço de R$ 1.000 a R$ 3.000 por hectare (dependendo da infra-estrutura da fazenda).

 

No componente 2 constam 66 atividades, sendo a maioria delas (43 ou 65,1%) consideradas de ação direta. Essas atividades, todas voltadas para a criação de unidades de conservação de uso sustentável e de proteção integral, totalizam R$ 3.291.520 (35,1% do componente ou 0,81% do plano). As demais atividades, que representam 64,9% dos recursos (R$ 6.088.227), estão voltadas para elaborar projetos ou diagnósticos de bacias. Há um outro conjunto de nove atividades que se destinam à implantação da Agenda 21 em vários estados, mas não existem recursos assegurados.

 

No componente 1 estão listadas 54 atividades que irão requerer R$ 56.723.765, sendo R$ 39,7 milhões para 15 atividades diretamente ligadas aos objetivos do plano e 39 atividades de caráter indireto. Dentre as atividades indiretas constam ações de instalação de 800 placas indicativas nas unidades de conservação, cercamento de 500 km de unidades de conservação, elaboração bancos de dados, melhoria da cartografia, realização seminários e treinamento brigadistas e implantação de bases operativas em alguns estados. Como ações diretas nesse componente foram consideradas atividades como fiscalização de imóveis rurais, contratação de brigadistas para unidades de conservação (embora a atuação desses fique geralmente restrita à área da unidade) e fiscalização do transporte de carvão vegetal em rodovias. Contudo, as rodovias indicadas no plano localizam-se nos estados do Tocantins e Mato Grosso do Sul, a despeito do mesmo documento indicar que as maiores perdas de vegetação nativa, portanto maior produção de carvão, estão nos estados da Bahia, Piauí, Maranhão e Mato Grosso.

 

Ao analisarmos o conjunto das 169 ações listadas no Plano de Ação disponível para consulta percebemos que apenas 39% das atividades (62 no total) estão diretamente ligadas aos objetivos do plano. Esse conjunto irá receber um montante de R$ 87.849.586 ou cerca de 21,8% do total anunciado para o plano. Várias das ações anunciadas possuem uma distribuição geográfica diferente daquilo que foi mapeado. As atividades de revitalização de bacias, responsáveis pela maior parte dos investimentos, ocorrerão nas bacias do São Francisco e Araguaia/Tocantins. Entretanto, uma rápida inspeção visual na figura 7 do Plano sugere que as bacias que deveriam receber tais recursos são aquelas localizadas na porção sul do bioma (Triangulo Mineiro, São Paulo, Mato Grosso do Sul), pois são os locais onde a supressão vegetal nativa foi realmente significativa. Essa incongruência é um indicativo que o Plano submetido à consulta pelo MMA foi elaborado a partir da reunião de projetos e iniciativas existentes no âmbito federal e estadual. Com isto, percebe-se que há pouca associação entre os objetivos do plano (‘what’) com os locais onde serão desenvolvidas as atividades (‘where’).

 

Um segundo exemplo são os investimentos na prevenção às queimadas, um item pouco discutido no documento. Dados disponíveis na página do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE (http://www.dpi.inpe.br/proarco/bdqueimadas/) indicam que para o ano de 2008 foram registrados 34.834 focos de calor pelo sensor MODIS do satélite Terra. Os municípios do Cerrado com maior freqüência de focos de calor são aqueles localizados na Bahia e Maranhão, como Correntina (1.480 registros), Formosa do Rio Preto (737 registros) e Jaborandi (275 registros) e Balsas (167 registros). Obviamente as queimadas estão fortemente correlacionadas com os desmatamentos, pois esses municípios constam na lista dos mais desmatados entre 2002-2008 (Tabela 9 da pág. 56). Mas na lista das prioridades para recebimento de investimentos estão unidades de conservação como o Parque Nacional de Brasília, Parque Nacional da Serra do Cipó, Parque Nacional da Chapada dos Guimarães e outras 16 unidades não relacionadas. Some-se a isso o fato de que os investimentos corresponderão a somente 0,74% do total anunciado e que nenhuma ação está sendo proposta para atenuar as queimadas fora das unidades de conservação, ou seja, nos 93% do bioma Cerrado.

 

Alguns importantes mecanismos que podem ajudar na redução dos desmatamentos não foram mencionados ou explorados no documento, como a alteração da política tributária ou a implantação do mecanismo de servidão florestal previsto no Código Florestal Brasileiro. O primeiro mecanismo sempre foi utilizado para estimular a ocupação de determinadas regiões do Brasil e agora poderia ser utilizado para atenuar ou reverter a ocupação. Na atualidade um proprietário rural que tenha sua propriedade totalmente legal perante as exigências ambientais (ter reserva legal e proteger áreas de preservação permanente) paga o mesmo tipo de imposto que um proprietário que não cumpre o Código Florestal. Alterações nas alíquotas de arrecadação de impostos sobre mercadorias ou impostos territoriais poderiam ser promovidas para estimular aqueles que cumprem com a Lei e punir aqueles que estão à margem da legislação. Não se trata de realizar uma renúncia fiscal, mas apenas de se ter diferentes alíquotas para diferentes casos. No balanço final a arrecadação de impostos seria a mesma, mas os proprietários legais teriam uma vantagem competitiva maior em relação àqueles com passivo ambiental.

 

O outro mecanismo mencionado, a servidão florestal, poderá ser bastante eficaz na prevenção de novos desmatamentos, caso os excedentes de terras com cobertura nativa sejam valorizados. O mapeamento do IBAMA indica que existem 51% de remanescentes nativos no Cerrado e, portanto, ainda existem opções espaciais para implementar a servidão florestal. Caso contrário, poderíamos esperar pelo menos outros 300 mil km2 de desmatamentos, pois como a meta do MMA é ter 10% em áreas protegidas (na atualidade existem 7%) e os proprietários devem manter outros 25% (20% de reserva legal mais 5% de APP), ainda sobrariam 16% da área do Cerrado à mercê da dinâmica do desmatamento. Um ponto associado à implantação do mecanismo de servidão florestal é a necessidade de se alterar a legislação fundiária no Brasil. Terras improdutivas (sem atividade econômica padrão) são sobretaxadas pelo Imposto Territorial Rural e, desta maneira, há um desestímulo para que um proprietário rural mantenha um excedente de áreas nativas em sua propriedade.

 

Contudo, talvez a maior falha do Plano de Ação seja excluir o Setor Privado, especialmente aquele ligado ao agronegócio, da busca por soluções que visem conciliar o uso responsável do bioma com a manutenção da biodiversidade. No documento são apontados os grandes vetores de desmatamento (soja, gado, cana, siderurgia, etc), mas em nenhum momento as empresas líderes de cada setor são mencionadas como parceiros do Plano. A falta de uma linha de diálogo com federações, associações e cooperativas ligadas ao agronegócio do Cerrado é uma falha crítica.

 

Em resumo, avaliamos que o Plano apresentado é pouco inovador e muito baseado nas ações de comando e controle a serem promovidas pelo Estado. O conjunto de ações listadas possui pouca associação com os objetivos principais do plano, que são a redução do desmatamento e das queimadas no Cerrado. Sem envolvimento do setor produtivo é de se esperar que as ações do MMA e órgãos associados fiquem restritas às unidades de conservação públicas, mas 90% do Cerrado ainda estará dançando ao sabor do mercado de commodities.

 

* Ricardo B. Machado e Lumilla Aguiaer (Departamento de Zoologia - UnB);  Mercedes Bustamente (Departamento de Ecologia - UnB)

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